幼兒園真的可以免費了！
今年兩會的《政府工作報告》提出，“逐步推行免費學前教育”。7月25日，國務院常務會議對這項工作作出具體部署，逐步推行免費學前教育正式啟動、落地。
作為基礎教育的起點，學前教育關乎千家萬戶的切身利益。從“基本普及”到“普惠發(fā)展”，再到“逐步免費”，我國學前教育迎來重大變革。
免費學前教育如何逐步推行，還會面臨哪些難點，免費的同時如何保質甚至提質，會給家庭帶來哪些變化？
促進生育意愿，提高人口素質
為了提高民眾的生育意愿，國家層面出臺了多項政策。近日，國家育兒補貼制度實施方案公布，從2025年1月1日起，無論一孩、二孩、三孩，每年每孩均可領取3600元補貼，直至年滿3周歲。
免費學前教育則是針對3歲至學齡前階段的兒童。一方面，這項政策可以直接減輕家庭育兒經濟負擔；另一方面，學前教育作為孩子接受正規(guī)教育的起點，其成本和質量直接影響家庭的生育決策。
當前，幼兒園收費項目主要包含保教費和餐費，寄宿制幼兒園還包含住宿費。各地公辦幼兒園收費標準因地區(qū)和園所等級差異顯著，普遍實行政府定價，保教費區(qū)間從每月幾十元至上千元不等。
廣州王女士的兒子正在一所公立幼兒園就讀，她給《中國慈善家》記者算了筆賬：“每月保教費、伙食費再加上興趣班、材料費等各類費用，加起來超過一千元。如果學前教育能實現免費，單是保教費這一項減免，一年就能為家里節(jié)省近一萬元開支，這對我們普通家庭意義不小。”
而對于價格更加昂貴的民辦幼兒園來說，保教費更是家庭教育中一筆巨大的支出。
“‘育’的成本會影響‘生’的決策，免費學前教育可緩解養(yǎng)育方面的焦慮?！敝袊逃茖W研究院副研究員郭元婕說。但她也強調，免費學前教育對生育會產生一定影響，但它并不只是為了解決生育焦慮問題，而是一項民生利好政策。一方面減輕了家庭教育投入負擔，另一方面有利于提高國家整體人口素質，讓孩子們無論家庭條件如何，都能得到相對公平的學前教育。
從普惠到免費
實際上，在今年政府工作報告提出“免費學前教育”之前，已經經過了長期的政策鋪墊和實踐探索。
早在2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》就明確了“基本普及學前教育”的發(fā)展目標。同年，國務院出臺《關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》，“普惠性”首次出現在國家文件中，強調發(fā)展學前教育必須堅持公益性和普惠性。
此后，國家通過實行4個學前教育三年行動計劃，基本解決了“入園難”問題。2018年，中共中央、國務院又出臺《關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》，提出“普惠性幼兒園覆蓋率達到80%”的目標。
隨后，在國家財政和地方財政的補貼下，大批民辦幼兒園成為普惠園，保教費也大幅降低。
以北京為例，條件較好的普通民辦幼兒園原來保教費普遍在每月3000元至5000元不等，而成為普惠園之后，基本降到每月1200元。
2024年11月，《學前教育法》正式通過，以法條形式固化了“大力發(fā)展普惠性學前教育”的目標，并提出“有條件的地方逐步推進實施免費學前教育，降低家庭保育教育成本”。
今年1月印發(fā)的《教育強國建設規(guī)劃綱要（2024-2035年）》，首次將“探索逐步擴大免費教育范圍”納入國家教育發(fā)展戰(zhàn)略。受訪專家表示，從“基本普及”到“普惠發(fā)展”，再到“逐步免費”，中國學前教育政策布局正開始加速。
除了中央的頂層設計，近年來，多個省市和地區(qū)已開始探索學前免費政策的落地。早在2011年，陜西宣布對學前一年教育實行“一免一補”?！耙幻狻敝该獬泄k、民辦幼兒園學前一年幼兒（學前班、幼兒園大班）保教費，“一補”指建立學前教育資助制度，對家庭經濟困難幼兒、殘疾幼兒、孤兒補助生活費。
2013年，江蘇省出臺《關于推進教育現代化建設的實施意見》，明確提出到2015年，90%左右的幼兒在公辦幼兒園或普惠性民辦幼兒園就讀，到2020年，學前1年免費教育基本實現。次年，試點城市南京率先出臺政策，凡符合免費條件的大班幼兒，每生每月減免保育教育費600元，保育教育費收費低于免費標準的大班幼兒，按實際收費標準全額減免，差額資金優(yōu)先用于減免幼兒伙食費。
除此之外，不少地區(qū)面向特殊、困難兒童實行免費學前教育。比如2022年，合肥市對殘疾學生實行從學前到高中階段15年全免費教育。2023年，廣東省江門市強調落實殘疾兒童免費接受學前教育制度。
今年春季學期，內蒙古準格爾旗成功構建起從幼兒園到高中的15年全程免費教育體系，成為全國首個實現全學段免費教育的縣域。根據政策，公辦及普惠性民辦幼兒園的3-6歲在園兒童，每人每年可獲得3600元保教費的全額減免。
然而，在試點的過程中，一些問題也逐漸顯現。北京大學中國教育財政科學研究所副研究員宋映泉經過調研發(fā)現，率先探索的地區(qū)目前面臨財政持續(xù)投入壓力、地區(qū)發(fā)展不均衡、政策長期性保障、資源優(yōu)化配置以及民辦園的定位模糊等問題。
“在率先探索的一些省市，實行學前一年免費(5歲孩子免費)，但并沒有達到政策的預期效果。一是增加地方財政負擔，二是被減免的家庭大多本身經濟條件較好，減免政策對他們影響不大。因此有些地方政策實施一段時間后又停下來了?！彼斡橙嬖V《中國慈善家》。
分類施策，不能一刀切
那么，如何確保學前免費政策的可持續(xù)性和有效性？
針對逐步推行免費學前教育有關舉措，國務院常務會議進行了部署：指導各地盡快細化工作方案，按照分擔比例安排好補助資金，確保按時足額撥付；加強動態(tài)監(jiān)測評估，科學核算辦園成本，統(tǒng)籌好公辦、民辦幼兒園補助政策，做好家庭經濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童等群體政策銜接和兜底保障。
根據教育部披露的數據，2023年，全國共有學前教育在園幼兒4092.98萬人，學前教育經費總投入為5382億元，學前教育占財政性經費的支出約為6.2%。
經費保障是推行免費學前教育的關鍵。《2024年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》數據顯示，2024年，全國共有學前教育在園幼兒3583.99萬人，預計2025年的在園幼兒數約為3000萬，比2024年減少500萬左右。如果考慮到地區(qū)的差異進行折中，保教費按照生均500元/月計算，一年10個月的保教時間，3000萬在園幼兒就需要增加1500億元的財政經費投入。
在民眾最關心的“錢誰來出”這個問題上，按照《學前教育法》規(guī)定，學前教育是中央與地方共同財政事權。國務院常務會議要求“按比例分擔免費學前教育補助資金，建立健全免費學前教育經費保障機制”，對此郭元婕認為，中央和地方共同分擔，但不能是“一刀切”，而是應該根據地區(qū)發(fā)展水平，合理制定中央與地方的分擔比例。
北京聯(lián)合大學師范學院學前教育系副主任趙路平表示，推進免費學前教育的進一步實施，需要兼顧財政壓力與教育質量、教育公平的提升。一方面要確保財政精準投入，尤其是對于一些民辦幼兒園，要避免出現“免費致虧”；另一方面，要科學核定辦園成本，根據地域經濟差異制定不同的中央和地方財政支付比例，并建立經費的動態(tài)調整機制，根據當地經濟水平、物價指數同步調整生均經費標準。
目前，中國學前教育資源在分布上仍存在不均衡問題，城鄉(xiāng)之間、不同區(qū)域之間的發(fā)展差距較為明顯。在推進免費學前教育政策的過程中，需立足統(tǒng)籌全局的視角，針對不同地區(qū)的實際情況，制定差異化、精準化的實施策略。
國務院常務會議提出，要統(tǒng)籌考慮學齡人口變化、財力狀況等因素，堅持?；颈Ｆ栈菰瓌t，分階段、有步驟有序推進免費學前教育。如何科學核算辦園成本，統(tǒng)籌好公辦、民辦幼兒園補助政策，是需要重點考慮的問題。
“目前的基礎教育管理方式是以區(qū)、縣統(tǒng)籌為主，即使在同一個地區(qū)，區(qū)縣之間經濟發(fā)展的差距依然很大。在一些經濟相對不發(fā)達區(qū)縣，如果強行去推免費學前教育政策，就無法保證幼兒園軟件和硬件的質量。”郭元婕說。
郭元婕建議，要實施免費學前教育，就不能局限于區(qū)、縣一級的管理，而是應該由省、市來統(tǒng)籌發(fā)展。實際上，一些經濟發(fā)達地區(qū)已經在嘗試市級統(tǒng)籌的管理模式，比如無錫學前教育建立了“市級統(tǒng)籌、以縣為主、縣鎮(zhèn)（街道）共建”的管理體制。2023年底，無錫學前三年毛入園率已達100%，普惠性幼兒園覆蓋率達到93.66%，省市優(yōu)質幼兒園覆蓋率達到92.29%。
“‘逐步推行’不是一刀切，要考慮到地區(qū)間的差異與現實需求。堅持盡力而為、量力而行，才能更好地推動免費學前教育逐步落地落實?！惫颊f。
趙路平認為，免費學前教育首先要確保資源均衡配置，優(yōu)先在人口流入區(qū)、農村薄弱區(qū)擴容增量。優(yōu)先保障特殊群體需要，各地應建立困難兒童數據庫，滿足孤兒、殘疾兒童、流動兒童等特殊群體的入園需求，將免費政策從特殊群體逐步拓展到全部適齡兒童。
宋映泉則建議，“逐步推行”應從部分特定人群免費，到更大范圍內的覆蓋；從貧困低收入家庭，到中等收入家庭，再到全民；從5歲兒童到4歲，到3歲，再到更低齡的兒童。
既要免費，也要保質
當民眾普遍為學前免費政策叫好的同時，不少學者也提出一個尖銳的問題：免費是否也意味著降質？
學界的擔憂不無道理。北京多位民辦幼兒園負責人向《中國慈善家》記者反映，近年來民辦幼兒園變身普惠園后，不少幼兒園出現經費無力支撐的情況，導致優(yōu)秀的幼師流失嚴重，園方不得不降低成本，比如招聘學歷低、經驗少的幼師和管理人員，甚至降低餐食標準，由此造成學前教育質量下降。
此外，隨著近年來人口出生率的下降，一些民辦幼兒園由于缺乏生源不得不關閉，造成不少幼兒無法就近入園的新問題，這同樣也是一些公辦幼兒園面臨的問題。
北京一家公辦幼兒園負責人曾在上百位家長中做問卷調查后發(fā)現，孩子的教育支出只是影響家庭教育決策的因素之一，“免費了如果質量不好，或者不能就近入學，就會給家庭造成更大的問題?！边@位負責人說。
在宋映泉看來，若政府補貼無法完全覆蓋幼兒園運營的實際成本，可能會使幼兒園硬件設施更新與軟件服務提升滯后。因此，政策制定者需要首先考慮在免費情況下怎么確保質量。
趙路平也同樣擔憂，推行學前免費教育可能會對幼兒園的辦學質量、教師待遇等產生影響。她建議，政府的定位應該從“經費供給者”升級為“規(guī)則制定者+質量守護者”，通過財政杠桿與制度創(chuàng)新化解免費政策下的質量風險。
為保證學前教育“留得住人”，趙路平提出，將幼師薪資納入財政優(yōu)先保障序列，立法規(guī)定幼師工資的底線標準，不得擠占教師薪酬預算。同時，推行編制內外同工同酬，實現社保、職稱評定全覆蓋。設置長效激勵機制，發(fā)放階梯式從教津貼，保障優(yōu)質人才不流失。此外，還要將一定比例的財政補助資金強制用于教師培訓，逐步提升教師質量。
她還建議，對民辦轉型園實施質量評級補助機制（例如優(yōu)質園補助上浮30%），保留高端民辦園自主定價權以滿足多元需求。
“一方面國家對轉型民辦園實施‘運營補貼+教師培訓’組合支持，消除質量滑坡風險。另一方面也要有質量的剛性約束，嚴格遵守《學前教育法》中的質量指標，加強教育質量監(jiān)督?！壁w路平說。
作者：溫如軍